Koalicja na rzecz Otwartego Rządu
Promujemy przystąpienie Polski do Partnerstwa na rzecz Otwartego Rządu

RANKING OTWARTOŚCI RZĄDU 2014/15 – Najważniejsze ustalenia i rekomendacje

Projekt „Obywatelska Kontrola Otwartości Rządu” został zrealizowany przez Fundację im. Stefana Batorego, Fundację Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” oraz Stowarzyszenie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska, idea tego przedsięwzięcia narodziła się jednak w szerszym gronie piętnastu organizacji skupionych w Koalicji na rzecz Otwartego Rządu, które podjęły również wstępne prace związane z tą inicjatywą.

Przywołany projekt jest kontynuacją działań Koalicji na rzecz Otwartego Rządu, które mają na celu zarówno przystąpienie Polski do międzynarodowej inicjatywy Partnerstwo na rzecz Otwartych Rządów (Open Government Partnership), propagującej zasady i rozwiązania sprzyjające większej otwartości i jakości w życiu publicznym, jak i realizację przez polski rząd własnej strategii Sprawne Państwo 2020, przyjętej w lutym 2013 roku. Projekt polegał na opracowaniu 141 wskaźników, umożliwiających ustalenie – na podstawie analizy stron internetowych i Biuletynów Informacji Publicznej ministerstw oraz wniosków o udostępnienie informacji publicznej – w jakim stopniu główne instytucje rządowe realizują zasady dotyczące:

  • dostępu do informacji publicznej,
  • otwartości procesów decyzyjnych na udział obywateli,
  • przeciwdziałania ryzyku korupcji, 

jednocześnie zaś korespondujące ze standardami upowszechnianymi przez Partnerstwo na rzecz Otwartych Rządów i postulowanymi przez polskie organizacje pozarządowe.

Analizie poddano siedemnaście resortów i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, biorąc pod uwagę sytuację na koniec 2014 roku. Na podstawie danych zgromadzonych w ramach monitoringu przygotowano także prosty ranking sumujący wybrane wskaźniki i opisujący na skali od 0 do 100%, w jakim zakresie poszczególne ministerstwa spełniają podstawowe – formalne – wymagania związane z trzema wymienionymi wyżej aspektami funkcjonowania administracji publicznej.

Celem podjętych działań jest sformułowanie oceny, wskazującej, w jakiej mierze kluczowe instytucje rządowe są rzeczywiście otwarte, przygotowane do współpracy z obywatelami i zdolne do zapobiegania korupcji, konfliktowi interesów i nieuczciwemu lobbingowi. Chodzi o zmotywowanie decydentów i urzędników do podnoszenia jakości działania administracji publicznej i takiego kształtowania polityki, żeby nie blokowała ona działań naprawczych, lecz raczej sprzyjała takiej poprawie. Przedstawienie w formie rankingu zgromadzonych informacji ma z kolei skłonić ministerstwa do konkurowania o lepsze standardy, ale także do współpracy (przyjrzenia się sobie nawzajem oraz wymiany informacji, doświadczeń i dobrych praktyk) i wspólnego wypracowywania dobrych standardów dla całego rządu. Właśnie na tym rankingu koncentruje się w największym stopniu niniejsze streszczenie.

Podstawowe ustalenie przeprowadzonego monitoringu jest takie, że – zgodnie z opracowanymi wskaźnikami – poszczególne ministerstwa wypełniają przeciętnie 35% wszystkich postawionych im wymagań. Resorty najgorzej radzą sobie z otwartością na udział obywateli w procesach decyzyjnych, głównie z prowadzeniem konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu ustawodawczego (w części objętej monitoringiem), najlepiej zaś (co może być pewnym zaskoczeniem, biorąc pod uwagę, że potoczna opinia o skali korupcji w administracji publicznej jest bardzo negatywna) – ze wdrażaniem standardów przeciwdziałania korupcji. Ocena dotycząca organizacji dostępu do informacji publicznej zawiera się między tymi dwoma obszarami. Posługując się terminami „najlepiej” czy „najgorzej”, trzeba mieć jednak na względzie średnią, która jest niska – we wspomnianych obszarach wynosi ona odpowiednio 29%, 44% i 33%. Są to raczej dolne granice skali, co można interpretować tylko w jeden sposób: ogólnie rzecz biorąc, pewne standardy są przestrzegane, ale fragmentarycznie i niespójnie.

Ministerstwo Gospodarki 44%
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej 43%
Ministerstwo Edukacji Narodowej 41%
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji 40%
Ministerstwo Sportu i Turystyki 40%
Ministerstwo Środowiska 40%
Ministerstwo Skarbu Państwa 39%
Ministerstwo Finansów 37%
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych 35%
Ministerstwo Sprawiedliwości 35%
Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego 34%
Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego 31%
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 31%
Ministerstwo Zdrowia 31%
Ministerstwo Spraw Zagranicznych 28%
Ministerstwo Obrony Narodowej 28%
Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi 23%

Wykres 1. Ranking otwartości rządu – łączna ocena ministerstw ze względu na łatwość dostępu do informacji publicznej, otwartość procesów decyzyjnych i zdolność do przeciwdziałania korupcji (uśrednione wyniki dla wszystkich trzech obszarów)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zgromadzonych w ramach projektu „Obywatelska Kontrola Otwartości Rządu”.

 

Na przykład na niskiej ocenie w aspekcie otwartości procesów decyzyjnych, wynoszącej 29%, najbardziej zaciążyły dwa elementy – brak szkoleń dotyczących konsultacji i komunikowania się z obywatelami oraz dość ubogie wytyczne prowadzenia konsultacji publicznych. Wytyczne takie przyjęło osiem spośród siedemnastu ministerstw i tylko część z nich zawarła w nich zapisy dotyczące udzielania odpowiedzi na zgłaszane uwagi czy okoliczności uprawniających do niestosowania się do wytycznych (tylko w pojedynczych wypadkach w wytycznych sformułowano na przykład wymagania w zakresie upubliczniania rezultatów konsultacji). Na uznanie zasługuje jednak z pewnością to, że większość ministerstw już w 2014 roku miała własny wewnętrzny dokument doprecyzowujący ogólne rządowe wytyczne dotyczące organizowania konsultacji publicznych.

W zakresie przeciwdziałania korupcji ocena w rankingu wyniosła 44%. Na ten nie najlepszy wynik złożył się między innymi brak w większości instytucji rządowych jakichkolwiek wewnętrznych polityk, strategii czy planów zapobiegania korupcji. Co prawda część ministerstw przyjęła mniej lub bardziej fragmentaryczne rozwiązania, ale całościowe polityki mają zaledwie trzy resorty: gospodarki, spraw wewnętrznych i spraw zagranicznych oraz częściowo sprawiedliwości. Wynik w tym aspekcie obniżają ponadto dwa elementy – brak rozwiązań chroniących przed negatywnymi skutkami konfliktu interesów i słabo zorganizowane instrumenty kontrolowania działalności lobbingowej (na przykład niedopełnienie obowiązku bieżącego informowania o działaniach lobbingowych czy niedostateczne informowanie potencjalnych interesariuszy o przysługujących im prawach i obowiązkach). Za zadziwiające należy jednak uznać, że choć w połowie 2014 roku wszedł w życie rządowy program antykorupcyjny, to tylko jedna instytucja – Ministerstwo Obrony Narodowej – na swojej stronie domowej poinformowała, kim jest resortowy koordynator tego programu. Z satysfakcją można za to odnotować, że mimo braku odpowiedniego ustawodawstwa chroniącego sygnalistów i wykreślenia tego priorytetu z rządowego programu antykorupcyjnego, dziewięć resortów zdecydowało się opracować „wewnętrzne procedury reagowania na zdarzenia lub zagrożenia korupcyjne” – czasem lepsze, czasem gorsze.

Z kolei w aspekcie zapewnienia dostępu do informacji publicznej, który w rankingu uzyskał ocenę 33%, wyniki zaniża między innymi brak informacji o tym, jak korzystać z prawa do informacji. Choć niemal wszystkie instytucje rządowe mają na swoich stronach internetowych i w Biuletynach Informacji Publicznej specjalne zakładki informujące o sposobie udostępniania informacji publicznej, to w większości z nich nie ma wskazówek, w jaki sposób można się odwołać, gdy taka informacja nie zostanie udzielona, i jakie środki prawne można wówczas zastosować. Poważnym brakiem jest również niepublikowanie wniosków wpływających do ministerstw i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wraz z odpowiedziami na te wnioski. Stosowne dokumenty udostępnia wyłącznie resort gospodarki – warto więc, żeby stał się on wzorem dla innych instytucji. Żadne ministerstwo nie zamieszcza bieżących informacji o sposobie procedowania wniosków, nie są także publikowane kalendarze ministrów, choć jest to już standard międzynarodowy.

pajaczek

Wykres 2. Ranking otwartości rządu – jak resorty radzą sobie w poszczególnych obszarach (ze względu na łatwość dostępu do informacji publicznej, otwartość procesów decyzyjnych i zdolność do przeciwdziałania korupcji)

 

Gdyby spojrzeć na wyniki rankingu z podziałem na oceniane instytucje, wówczas się okaże, że w pierwszej trójce najlepszych resortów znalazły się Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Edukacji Narodowej, które osiągnęły mniej więcej zbliżone wyniki we wszystkich trzech aspektach, z wyjątkiem resortu pracy, na którego dobrej ocenie zaważył wyjątkowo wysoki wynik w obszarze „otwartość procesów decyzyjnych” – 61%. Dwaj pozostali liderzy lepiej radzili sobie z przeciwdziałaniem korupcji. Z kolei najsłabsze oceny uzyskały Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwo Zdrowia i Ministerstwo Obrony Narodowej – w wypadku tych resortów ogólną ocenę zaniżają w dużym stopniu wyniki w obszarze otwartości na udział obywateli w procesach decyzyjnych i niskie standardy dostępu do informacji publicznej (resortowi obrony nie pomógł w tym wymiarze nawet dobry wynik w zakresie przeciwdziałania korupcji). Na tym tle Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, która mogła być w pełni oceniona tylko w dwóch badanych zakresach, wypada, ogólnie rzecz biorąc, przeciętnie – z 45% w obszarze przeciwdziałania korupcji i 45% w dostępie do informacji publicznej, ale już na tle pozostałych instytucji wynik jest nieco lepszy.

Warto spojrzeć na całościowy wynik monitoringu z bardziej pozytywnej perspektywy. Zróżnicowanie w ocenach niewielkiego przecież zbioru podmiotów – liczącego zaledwie osiemnaście instytucji – jest całkiem spore, co oznacza, że polska administracja rządowa może się od siebie wiele nauczyć. Powinna temu sprzyjać mądra realizacja takich programów, jak strategia Sprawne Państwo 2020 czy Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019.

Na koniec wspomnijmy, jakie – zdaniem ekspertów, którzy przygotowali omawiany ranking i niniejszy raport – środki należałoby przedsięwziąć, żeby poprawić wyniki i ocenę w kolejnym rankingu:

 

W obszarze dostępu do informacji publicznej i otwartości danych konieczne jest przede wszystkim:

  • przeorganizowanie i ujednolicenie Biuletynów Informacji Publicznej ministerstw i ich stron internetowych, wdrożenie wspólnej platformy Biuletynów Informacji Publicznej, wprowadzenie zbliżonej we wszystkich resortach architektury informacji, prowadzenie jednej strony spełniającej standardy Biuletynu Informacji Publicznej, która umożliwiałaby łatwe wyszukiwanie i pobieranie informacji,
  • proaktywne udostępnianie większej ilości informacji przez Biuletyny Informacji Publicznej i strony internetowe, w tym szczególnie raportów i ekspertyz oraz kalendarzy ministrów, a także rejestrów wniosków o dostęp do informacji publicznej wraz z dokumentacją ich rozpatrzenia,
  • udostępnianie wszystkich informacji i danych w sposób, który pozwoli na ich maszynowe przetwarzanie.

 

W obszarze otwartości procesów decyzyjnych konieczne jest zwłaszcza:

  • ujednolicenie w ramach rządu i konsekwentne stosowanie polityki w zakresie publikowania informacji o konsultacjach (zdecydowanie powinno się korzystać w tym celu z istniejących rozwiązań, na przykład portalu konsultacje.gov.pl),
  • wypracowanie na poziomie rządowym wspólnego standardu publikowania informacji zwrotnej o konsultacjach, dotyczącego przede wszystkim zawartości raportu z konsultacji, i jednoznaczne ustalenie terminu publikowania raportów,
  • wypracowanie i wdrożenie jednolitych procedur komunikacji elektronicznej, szczególnie wprowadzenie praktyki tworzenia baz adresowych interesariuszy, do których byłyby wysyłane zaproszenia do konsultacji (powinno się również zapewnić możliwość rejestrowania się w takiej bazie z zewnątrz),
  • ustawiczne działania szkoleniowe i edukacyjne w zakresie organizowania i prowadzenia konsultacji.

 

W obszarze przeciwdziałania korupcji konieczne jest szczególnie:

  • opracowanie ramowych wymagań dotyczących przeciwdziałania korupcji w administracji rządowej,
  • podjęcie prac legislacyjnych w zakresie co najmniej: mechanizmu składania, publikowania i kontrolowania oświadczeń majątkowych, działalności lobbingowej, ochrony sygnalistów,
  • wdrożenie w administracji rządowej wewnętrznych procedur umożliwiajacych sygnalizowanie nieprawidłowości, jednocześnie zaś kształtowanie odpowiedniej kultury organizacyjnej, budującej zarówno przyjazny sygnalizowaniu klimat, jak i pozytywne postawy wśród pracowników,
  • poprawienie wdrażania kontroli zarządczej i jej realizowanie w taki sposób, aby obejmowała ona zagadnienia związane z przeciwdziałaniem korupcji (zgodnie z założeniami systemu), a także ulepszenie działań służących upowszechnianiu wyników kontroli,
  • rozwijanie programów edukacji antykorupcyjnej dla pracowników administracji rządowej.